一、新时代社会矛盾的新发展、新特征
社会矛盾能否妥善处理，事关发展经济、保障民生和维护稳定。社会矛盾是一个广泛使用的概念，基于宏观、中观和微观三个层面的不同界定而在内涵上存在差异。在宏观的哲学层面上，唯物主义和辩证法认为矛盾无处不在，而经济基础与上层建筑之间的矛盾是人类社会一切矛盾产生的基础和根源，贯穿整个人类社会，推动着人类社会向前发展;在中观的社会发展层面上，社会矛盾是指社会各阶级或阶层的冲突，而其他关系是阶级矛盾的延伸，具体表现为阶级矛盾、物质需求与供给的矛盾;在微观的现实层面上，主要体现为由于利益分配格局变化引起的不同社会群体之间对立、摩擦、冲突的互动过程与社会现象，例如环境矛盾、干群矛盾、征地拆迁矛盾、医患矛盾、城管矛盾、物业矛盾等。社会成员作为利益相关方往往能够切身感受到此类矛盾。“郡县治，天下安。”能否妥善处理好基层社会矛盾将直接对国家安全和社会稳定造成重要影响。
中共二十大报告将对社会稳定和国家安全的重视程度提升到了新的高度。报告中出现“安全”一词91次、“社会稳定”一词4次。同时明确指出社会稳定是国家强盛的前提，对维护国家安全和社会稳定进行专门、细致的阐述。当前，我国基层社会矛盾纠纷通常具体表现为医疗事故、金融证券、民间借贷、邻里纠纷、劳务劳资、山林土地、征地拆迁等问题。同过去社会矛盾纠纷多为民间纠纷不同，当下群众与社区、基层公共部门之间的纠纷更为凸显。当前，中国特色社会主义进入新时代，妥善处理好基层社会矛盾被赋予了新的历史内涵。一方面，新时代坚持以人民发展为中心的现代化，从“富”起来走向“强”起来的新时代孕育全面建设社会主义现代化国家。现代化过程中的经济与社会制度变革催生各种利益，从而诱发了各类新型社会矛盾的产生。另一方面，新时代肩负中华民族伟大复兴使命，中国正走向世界舞台的中心。在百年未有之大变局的宏观背景下，各种文化思潮碰撞融合，对原有的行为方式和价值观念产生了巨大冲击，极易引发矛盾纠纷。因此，为了维护国家安全与社会稳定、推进社会治理现代化，我们必须与时俱进地追踪基层社会矛盾的新发展，牢牢把握基层社会矛盾的新特点。
第一，基层社会矛盾在产生根源上更为复杂。过去社会矛盾纠纷多为民间纠纷且大多源于民生利益;而当前社会矛盾除了民事纠纷外，往往还涉及公民与政府部门间的纠纷，其矛盾根源呈现出多样性、复杂化的特征。首先，利益诉求得不到有效满足。经济利益是人类在社会生活中作出选择的基本依据，也是产生矛盾的重要诱因。在马克思看来，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。在长期经济高速增长的中国语境中，这些利益主要涉及民生领域，尤其是经济利益。其次，面临文化多元的挑战。多元价值的交锋使原有稳定的价值体系与行为方式逐渐产生冲突，特别是拜金主义的负面影响导致公众对精神文化生活不重视，过度强调物质生活往往会造成内心的焦躁不安。自由主义强调个体的特立独行，个体由于目标与利益的差异极易与他人发生冲突。再次，政策执行存在错位与越位的问题。例如，在城市更新过程中，面临房屋征地拆迁等问题时，由于政策执法不当也容易引发纠纷。最后，消极和对立的心理情绪滋生。社会偏见与社会歧视是强势群体针对弱势群体的一种社会现象，极易引起弱势群体的消极态度和对立情绪。少数受偏见者产生仇视心理，会以极端方式报复社会，从而造成新的社会冲突和反社会行为。
第二，基层社会矛盾类型发生重大变化。社会矛盾是社会关系存在冲突的普遍反映，是社会问题的现实性存在。在不同经济与社会政治发展阶段，我国社会的主要矛盾也各不相同。改革开放初期，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。进入新时代以来，当前我国社会主要矛盾发生了改变，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化揭示了民众需求与社会发展、自然环境之间的供需不匹配，民生需求已成为主要内容。以民生需求为主导的社会矛盾既包括婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、薪资、拆迁等传统的利益纠纷，同时还包括了民生权益、环境保护、土地流转、行政不作为等方面的新型社会矛盾纠纷。
第三，基层社会矛盾跨域属性更为明显。跨单位、跨行业、跨地区的“三跨”属性特征在目前的基层社会矛盾中表现得尤为明显。而这种跨域属性可以用“蝴蝶效应”来描述，表现在社会纠纷领域，即为一些不起眼的纠纷冲突通过个体间、个体与群体的联结而逐步放大，特别是在受到网络舆情的渲染和诱导后，极易演化为影响巨大的公共性事件。基层社会矛盾跨域属性大致有这几种情形：第一种是某单个部门的矛盾纠纷，通过舆论关注或人际传播发酵成跨部门公共事件。例如，某幼儿园虐童事件导致家长对全市校园安全焦虑的社会舆情，关注焦点从单个幼儿园演变为所有校园。第二种是某行业的矛盾纠纷，由于利益关联等原因而在不同行业内发生和演化。例如，购房者和房产商之间“停贷潮”“保交楼”事件，商品房预售资金监管问题从房地产开发业蔓延到银行保险业;第三种是某地社会矛盾发生后，呈现区域化或者全国性扩散分布。例如，邻避冲突中通常遵循“封闭决策—公众反对—政府压制—冲突升级—停建妥协”的逻辑，这种“闹大”的示范效应被各地“模仿”。显然，跨域性作为矛盾纠纷的特殊属性，对正常社会秩序造成更大范围的一种紧张状态，给各级管理部门提出了挑战。
第四，基层社会矛盾演化进程更不稳定。学术界对于社会矛盾演进已从多个学科视角进行了较为详细的阐述，对其演化的背景、过程、特征和技术手段均有较为丰富的研究成果。较具共识的意见是在个体纠纷事件的演进过程中，利益受损、体制内解决效果以及情景刺激是关键环节;群体事件演变经历了不满情绪的形成、持续发酵、焦点事件和冲突对抗等四个阶段。特别是一些重大群体性事件往往经历了潜伏、酝酿、激化、全面爆发等阶段。在演化过程中，舆情、场景、情绪、特殊事件等因素都容易使矛盾事件激化。在各因素叠加推动下，若不及时化解，极易演化为危害程度更高、影响面更广的公共性冲突事件。例如，一些网络媒体在报道医患事件时，为了节目效果而夸大医患双方的矛盾，这些负面信息将增加医患冲突中的不稳定因素。一些特定场合下的情境因素是情绪升温的触发性动因。谩骂、肢体对抗等小情境因素都可能引发人们的情绪大规模升级。随着外界影响因素的不断增多，社会矛盾演化进程不稳定性加剧，很难探寻出具有一般性的固定模式。
第五，基层社会矛盾治理政策工具供给不足。政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式。它是政府治理的手段和途径，是公共政策目标与结果之间的桥梁。化解矛盾纠纷的政策手段有市场化、行政化、社会化等多种形式。市场化工具包括律师调解专业化、合同外包调解等类型，政府管理工具包括司法调解、法院审判等类型，社会化工具包括人民调解、自愿调解、社区调解、志愿者服务、心理干预等类型。社会矛盾治理涉及政治、经济、文化、心理等各种因素。社会矛盾治理应该根据矛盾的发生环境、矛盾主体和矛盾发展阶段，采取更为灵活的政策。当下，我们在治理政策和社会化工具上均存在一定的短板。
当前的基层社会矛盾有鲜明的时代特征。妥善处置矛盾冲突，最大限度地弱化矛盾冲突对社会关系、经济发展甚至国家稳定的负面影响是当前基层社会治理工作的重中之重。而要做到这一点就必须科学地看待社会矛盾。事实上，矛盾冲突是一把双刃剑。传统社会学对待矛盾冲突的态度往往是消极的、否定的，认为社会冲突是一种社会病态，对社会稳定极其有害。但是，经过理论研究的不断深入和现实的不断发展，人们越来越发现社会冲突是社会进步过程中不可避免的，社会冲突是人们表达利益诉求与情绪的一种方式，不同群体的情绪在冲突中得以宣泄，社会矛盾压力由此得以释放。在新时代中国语境下，应该辩证地看待社会矛盾。一方面，矛盾冲突是一种普遍社会现象，无法消除且不可避免;另一方面，应妥善处理矛盾冲突，采取可行措施将其消除在萌芽状态，减少或者避免对社会稳定造成威胁。
二、新时代基层社会矛盾的治理短板
社会矛盾是人类社会普遍存在的一种社会现象，是任何时期都必须直面的重大现实问题。进入新时代党和国家更加重视基层矛盾治理体系与治理能力的建设，先后构建了“人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”“依法维权和化解纠纷机制”等基层矛盾治理体系，不断提升基层社会矛盾治理能力。中共二十大报告强调，“加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。这表明我们党在顶层制度设计层面为基层社会矛盾治理指明了方向。
(一)多元治理结构亟须进一步完善
当前我国基层矛盾的治理结构呈现为以社区为中心，辅之以行政、司法、社会其他力量等多主体共同参与的治理系统，权责特征为从上至下、层层压实。社区是社会矛盾调解的第一主体。各地社区倡导依靠群众就地化解矛盾，主张将矛盾在社区第一线化解。协商式矛盾调解是基层矛盾治理的通常做法，由居民自治组织与人民调解委员会发挥作用。行政机关是基层矛盾的权威调解主体。由行政机关主持，通过说服教育使民事纠纷或轻微刑事案件当事人自愿达成协议。在行政机关调解过程中，市场监督部门可以对经济合同争议、公安机关可以对打架斗殴或者损害他人财物等违反治安管理的轻微行为、民政部门可以对婚姻家庭纠纷等问题展开调解。
(二)需要更为灵活地采取多种调解方式
法院调解是一种通过形式正义保障实质正义的矛盾调解工具，需要当事人依法向法院提起民事诉讼。社会力量调解，包括专业人士、传媒等形式调解。例如，有心理咨询师、律师等专业人士参与调解。传媒调解，即借助调解类电视节目、自媒体栏目等媒介工具来调解。乡贤调解，即是通过当地有知名度、有威望的人士进行调解。但由于治理主体参与积极性有限，导致治理主体行为受到思想观念、制度环境等各种因素制约。当前，我国正处于多元文化碰撞与交织融合的时期，在互联网和5G技术背景下，不同地域、不同国家、不同民族的文化碰撞、交融，价值观和文化冲突尤为显著。其中不乏外来文化中的极端个人主义、拜金主义、享乐主义与本土文化中的糟粕观念，如“官本位”等，对国内的主流文化意识和价值观念造成负面影响并对社会治理造成巨大冲击。
在多元文化冲击下，居民的社区身份极易出现认同危机。居民之间的黏合度低，社区公共价值、道德规则难以在短期内完成培育和塑造，甚至有的社区因缺乏协商的社会基础而出现“讲不通道理”的群体。受个人主义、自由主义观念的影响，有些个体的价值观与周边人群差异甚大而导致邻里纠纷不断。受官僚主义、形式主义影响，某些行政调解人员工作不踏实、不细致。有的地方存在的简约主义的治理逻辑导致利益诉求渠道不畅。受功利主义的影响，某些领导为获得更大的政绩，在处置社会矛盾时会“策略性”地不作为，无视局部利益和眼前利益。
(三)治理过程的法治化水平尚待提高
运用法治思维、法治方式处置矛盾纠纷也成为各类基层社会矛盾治理主体的必修课。社会矛盾治理法治化既包括各地制订和实施了关于矛盾治理的接待与处置、信息互通、诉源治理、联席会议、在线矛盾纠纷多元化解平台(ODR)、社会救助等一系列制度，也包括强调行政机关、人民法院以及社会主体等依法调处及裁判各类纠纷，力求实现社会矛盾的有序化解。然而，由于各地经济社会发展程度和社会治理认识水平的不一致，法治化实施有较大差别。在制度制定方面，一些社会规范内容过时或不切实际的现象长期得不到纠正。社会规范简单模仿、忽略实效等问题普遍突出。在制度实施方面，制定好的关于调解的乡规民约、社区公约等方面的社会规范常陷入被束之高阁的尴尬境地，缺乏必要的实施、监督、修订方面的持续性保障。在调解手段方面，不少地方虽然培育了一定数量的法律服务类社会组织，但能发挥作用者占比较低。各地法律服务类社会组织参与基层社会治理的程度和成效差异显著。不少社区尚未摆脱依靠政策和行政手段推进社会治理的传统思维，还没有树立起良法善治的新思维。
(四)矛盾治理回应性有待增强
公共管理领域中的回应性指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。其中包含两重含义：一是治理工具要随着治理主体、治理客体和环境而改变，应选择最为合适的治理工具;二是处理结果要及时发布，在合理时间尽快给出解决方案。基层社会矛盾治理过程中的回应性不足，是治理者与民众在诉求互动结构中的特有问题。在实践中具体体现为：一是智治技术有待加强。近年来，随着人工智能、大数据等科学技术的日新月异，智慧治理呼声也日益增长。整合线上与线下资源的智慧治理技术与平台备受青睐。但是，由于各地数字技术发展水平差异较大，在数字化手段运用上有显著差别。二是过于运用行政化工具来调解。社会化、法治化手段较少，导致基层矛盾治理的程序性、法治性不足。三是在治理效果上，基层矛盾治理系统并非随时保持敏感与活跃。“小事拖大”“小事难化了”的现实困境普遍存在。一旦矛盾主体得不到合理保护和正当支持，就会通过舆论、肢体与行为等暴力性或破坏性的手段来寻求满足诉求的路径。
当下，我国正处于中华民族伟大复兴的关键时期。我国基层社会矛盾治理面临的困难和挑战增多，若不妥善处理易酿成影响更大的安全事件。因此，如何实现基层社会矛盾的源头治理和风险管控前置，将风险隐患提前查处，实现多元化、智能化、自主性的社会风险治理状态。这是主动回应人民的呼声、增强国家治理体系和治理能力现代化亟须思考和解决的问题。
三、新时代基层社会矛盾治理的新格局
防范化解社会矛盾风险事关人民安居乐业、社会安定有序，是社会治理的重要任务。人民内部矛盾的复杂性要求运用科学的、系统的方法，实事求是地对基层社会矛盾加以判断和定位，同时予以及时、妥善地处理和解决。社会治理作为管理和调和社会冲突的上层建筑，包括治理思想、治理制度、治理机制，必须与特定历史时期的生成方式和社会形态相适应。治理现代化的稳定路径，是以人民为中心的治理思想与治理能力现代化。基于健全共建共治共享的社会治理制度，从提升社会治理效能的角度出发，新时代基层社会矛盾治理新格局需要从治理理念、治理主体、治理规则和治理手段等四个方面着手。
在治理理念方面，推动基层社会矛盾治理理念现代化。为了避免出现治理失效的局面，西方学者和国际组织纷纷提出了一些新的理论，比如元治理(meta governance)、健全的治理、有效的治理、风险治理和善治等，其中善治理论和风险治理理论较有影响。1996年，经济合作与发展组织发表了题为《促进参与式发展与善治的项目评估》的报告，将善治(good governance)研究付诸实践。善治有合法性、透明性、责任性、参与性、公平性等特征。社会风险理论强调现代社会具有高度不确定性，风险共存已经成为人类的共识。现代社会的技术风险和制度化风险是一种人为制造的、不可计算的风险。风险社会的特点是风险个人化，即风险分摊到每个个体身上。在风险应对中，国家、政府以及制度存在自身的功能和作用，而社会大众的风险感知与文化认同各有差异。
这些理念为社会矛盾治理理念现代化提供了有益的参考。当前我国的社会矛盾治理理念也在不断发生转变。一是秩序权威转向民主平等。矛盾治理在强调维护社会稳定秩序的同时，坚持以人民为中心、促进人的全面发展和社会进步。“人民至上”是社会治理现代化的核心理念。“人民至上”的价值取向能够更大程度地满足更多人对美好生活的需要，它是矛盾纠纷治理的目标指向和根本归宿。二是从管制型政府转向服务型政府。随着服务型政府职能的确立，政府将与其他主体一起在社会矛盾治理的问题上展开合作，特别是在与民生密切相关部门中，在调解矛盾时，政府将作为服务角色，立足于便民利民的角度开展工作。三是从事后被动管理转向事前主动治理。矛盾纠纷产生的根源在于各种各样的风险和隐患，最好的治理模式应当是避免纠纷的发生。有效管理应当使用少量资金用来预防，而不是花大量资金用于治疗。为此，社会矛盾治理必须做到关口前移。
在主体方面，构建基层社会矛盾治理的多元共治体系。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的共建共治共享治理格局从理论变成现实，从政策表述变成社会制度。多元主体共同治理为特征的社会共治既不是来源于西方实践，也不是西方社会治理模式的总结，而是我国实践探索的经验总结。在风险社会的治理语境和现实情境下，共治已成为构建社会安全框架体系必不可少的举措。Gavazzi认为，共治包含联结已有的主体关系和匹配危急的风险环境这两个重要环节。相关主体在承接行政命令的过程中，可以能动地分析风险危害程度，结合政策场域、社会规范、资源储备等，形成针对风险的集体行动策略方案。共治的政治基础是加强党的领导，维护党中央权威和集中统一领导，健全党对社会治理的全面领导制度。在共治的多元参与机制上，要合理界定党、政府、社会在社会治理中的职责定位与边界。在共治的过程中，充分发挥党委领导、政府负责的作用，主动发挥社会自我调节作用。坚持人民至上、以人民为中心的理念，充分尊重人民的主体地位和首创精神，实现人民共建共治共享。在共治的逻辑上，需要构建政府与市场、社会的良性互动体系，实现治理效果帕累托最优，形成多元治理体系格局。基于不同层面的目标设置，共治体系需要提供不同主体的制度化参与渠道，包括公民的诉求表达、社会救助、心理干预、权益保障机制。共治主体在获得参与渠道后，通过政策工具和技术工具开展治理活动，如人民调解、行政调解、司法调解联动机制等。这需要提升社区、人民法院、行政机关和公众等主体的治理能力，完善多方互动和协同治理机制，提升合作型信任关系，实现优势互补，共同实现社会矛盾化解。
在法治方面，实现基层社会矛盾治理的法律完善。法治通常被看作已成立的法律而获得普遍服从，而大家所服从的法律应该本身是制定良好的法律。以法治化方式化解当前的社会矛盾，涉及协商民主制度、信访制度、人民调解制度等相关机制。基于矛盾生成演化周期，我们可以进行社会治理法治化思考：一是在事先阶段，重点在矛盾预防的框架下建立社会矛盾纠纷的自我调节、冲突隐患排查等一系列制度。加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达，完善网格化管理。构建精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。二是在处置阶段，完善矛盾调处和化解方面的相关制度体系。建立健全分级负责机制，按照属地管理、分级负责的原则和“谁主管、谁负责”的要求，将各类矛盾纠纷及时就地化解;建立健全调解中心运行机制，将所有矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理;建立健全对接联动机制。实现人民调解与司法调解、行政调解以及信访工作的对接联动机制，实现不同调解主体的有效对接。三是在善后阶段，即在矛盾纠纷处置结束阶段，就回应诉求、履行职能、反馈考核、政策创新等方面进行制度完善。特别是在责任追究制度方面，要对工作推诿扯皮、造成不良影响的单位或个人通报批评。对重大矛盾纠纷处置不力、引发群体性事件等影响社会稳定的单位或个人严格责任追究。
在手段方面，加强基层社会矛盾治理的科技运用。智慧治理(Smart Governance)是在20世纪末智慧城市(Smart City)、智慧社区(Smart Community)建设等城市数字化转型背景下发展起来的概念。Zygiaris认为，智慧治理就是将城市的各个部分整合为一个“以信息技术为基础的具有创新性的城市生态治理系统”。智慧治理以提升公共服务智慧水平为目标，通过技术嵌入使各类城市场景更加智能。在社会治理智能化过程中，通过技术手段提升社会治理能力。智慧治理有这些特点：一是智慧治理是基于智能技术的融合创新，突出技术运用和解决社会问题相结合;二是注重以人为本，以实现社会和谐、增加人民的福祉为目标;三是促进社会问题的解决，实现公共服务能力提升和资源高效利用，以更强的能力解决社会问题。
此外，还可以利用“智治”手段来解决社会矛盾。“智治”的应用场景主要集中在数据采集、数据分析和数据应用等方面。在数据采集方面，通过智能移动终端和网络平台，对社会矛盾的时空要素、纠纷缘由、纠纷类型、人数规模、处置结果等基础信息进行全面采集，对发现的社会矛盾风险隐患实施电子化上报、动态化跟踪。在数据分析方面，提升矛盾纠纷智能监测预警和综合分析研判能力，开展矛盾风险监测预警，支撑纠纷事故监测预警、风险动态评估和辅助决策工具。对矛盾纠纷处置从分析典型个案逐渐上升为寻找治理的规律层面。在数据应用方面，还需建立统一预警阈值和预警分级分类处置标准，实现预警信息自动分拨、处置措施智能推荐和风险隐患全流程闭环管理。
(作者系华东政法大学政府管理学院教授，博士生导师)
