[摘 要] 城乡要素的双向流动是实现城乡融合发展的关键支撑，其流动不仅依赖空间承接，还需要相应的流动机制予以保障。当前，我国城乡要素流动受阻，根源在于城乡差异化的空间政策，其中乡村空间政策是制约要素流入的关键因素，并在产业发展空间、生活空间和区划空间三个维度对乡村发展产生影响。基于建设全国统一大市场的战略背景，应从城乡融合发展视角予以破解：其一，探索集体建设用地空间置换机制与耕地经营权股份化经营机制，推动一二三产业融合发展，优化乡村产业发展空间；其二，依据经济社会发展状况，调整乡镇和村两级区划，探索乡镇组团化发展路径，优化乡村区划空间；其三，调整乡村建设用地空间布局，促进农村转移人口就地就近城镇化，优化乡村生活空间。
[关键词] 城乡要素流动；生产要素下乡；集体土地流转；集体建设用地入市；城乡基层治理
[中图分类号] F321；TU984 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2025）04-0035-09
城乡要素是城乡发展的关键支撑，而城乡融合首先要强调的就是城乡要素的双向自由流动[1]。当前，我国城乡要素普遍呈现由乡村向城市的单向流动，而由城市向乡村的流动则面临诸多障碍，极大限制了城乡要素的双向自由流动，学者们从理论和实证层面对此进行研究，证实要素流动的不畅就是造成乡村要素匮乏的主要原因[2][3]。城乡融合发展是乡村振兴的重要路径，而要实现城乡融合发展就需要城乡要素的自由流动。从实践来看，仅靠行政手段调控城乡要素分配是难以实现乡村振兴目的的。因此，需要从乡村着手破除体制机制障碍。此外，无论是资金、技术、人才等哪一种空间要素的流入都需要空间载体的支撑，这就需要空间政策的保障。因此，还需要从空间视角探讨城乡要素流动障碍的原因。同时，畅通城乡要素的流动，也是构建国内统一大市场的题中之义，同样是值得研究的重要课题。
一、相关研究综述
（一）总体研究趋势
笔者通过在中国知网以“空间要素流动”为关键词共收集到相关文献231条（包含期刊论文、会议论文、学位论文和图书摘要），然后运用CiteSpace分析，形成关键词聚类图谱（见图1）。
通过对关键词进行聚类分析，可以发现此类研究有三个聚焦方向：一是聚焦于政策语境。如“乡村振兴”“城乡融合”“城乡统筹”多出现于国家层面的政策文件中，作为国家的政策导向；二是聚焦于发展语境。如“生产要素”“城镇化”分别从发展要素和城镇化的两个发展方向进行探讨；三是聚焦于城乡关系语境。如“城乡关系”“城乡差异”“城乡差距”“城乡流动”，分别从城乡的差异和二者之间的关系进行研究。
进一步对研究热点进行分析后，产生了18个研究热词（见图2）。从中可以发现，当前的研究热点有6个：城乡融合、乡村振兴、县域、影响因素、共同富裕、水平测度，其中：城乡融合、乡村振兴、共同富裕是当前的政策导向；影响因素、水平测度是研究的科学化取向；县域是研究重点关注的行政区域。研究最热的关键词是城乡融合（4.37），“空间结构”则是2021-2022年的研究热词。
（二）基于空间视角的城乡要素流动研究
城乡不同的土地制度是造成当前我国城乡要素双向自由流动障碍的主要原因，因为“土地”不仅是城乡要素的重要组成部分，还是城乡要素流动的“空间载体”，这也说明要破解城乡要素流动的障碍，需要从空间视角进行分析。目前，不同领域的学者在土地（空间）影响城乡要素流动问题上开展了大量研究，主要聚焦在以下5个方面：1）基于农村土地的研究。如有学者认为农村的土地产权制度是影响“人”“钱”等城乡要素流动的关键因素，城乡土地要素流动会影响城乡产业的聚集[3-4]；还有学者基于要素配置视角，立足乡村资源的特殊产权结构认为，促进城乡要素流动需要“有效市场”“有为政府”和“有能集体”共同发挥作用[5]；以佛山市土地综合整治为例的研究认为，县域城乡融合是以土地要素为核心撬动城乡“人”与“业”的复杂动态过程[6]。2）基于乡村空间治理的研究。有学者以西安为例，实证考察了由于城郊乡村地区的空间治理无序，造成城乡生产要素主要流向城镇，导致了城乡发展的失衡[7]。3）基于数字经济的研究。通过对2010-2019年我国31个省份的面板数据分析发现，数字经济能够促进要素在空间上的优化配置，这推动了城乡融合发展[8]；以2011-2021年30个省份面板数据作为研究对象，发现农村电商能够显著影响技术要素和资本要素的流动，从而促进城乡一体化发展[9]。4）对城乡要素流动逻辑的研究。有学者在总结城乡要素流动的基本逻辑基础上，提出了“要素（主体）—空间（载体）—机制（保障）”构成的城乡要素配置基本框架[10]。5）对城乡要素流动空间特征的研究。有学者通过构建城乡要素流动的测度方法，定量分析了中国省域城乡要素流动的空间格局与演进特征[11]。
综上来看，土地资源管理、地理学、城乡规划学等不同学科的学者基于不同的理论和方法对城乡要素流动进行了大量研究，总体而言，基于空间视角的研究相对较少，并且存在以下不足：一是基于农村土地产权制度的研究，这些研究大多是停留在制度层面的探讨，与物质空间有机结合的分析不足；二是基于数据分析的研究，虽然呈现了城乡要素的流动趋势及对城乡经济发展的影响，但主要揭示宏观特征和规律，未能深入揭示微观层面城乡要素流动的障碍因素；三是虽然大量研究揭示了城乡要素流动的基本逻辑和规律，但对内部的机理揭示不够深入，对策也过于宏观。因此，本研究基于空间视角，从微观分析入手，试图揭示制约城乡要素流入乡村的障碍及其内在机制，并提出对策建议。
二、生产要素下乡的阻碍因素
城乡两种不同的土地制度是造成城乡要素流动障碍的根源，集中表现在集体土地产权特点成为影响生产要素流入乡村的最大障碍，在三个空间维度上对生产要素流入乡村造成障碍：1）对乡村产业发展的空间障碍，其主要表现在集体土地的细碎化影响了产业的规模化发展；2）对乡村区划空间的障碍，其主要表现在跨村镇土地流转困难，影响农业产业用地需求；3）对乡村生活空间的障碍，其主要表现在地方政府为承接生产要素流入而开展的土地整理、征地拆迁等工作会压缩、破坏乡村居住空间，导致人口流出。由此，构建了城乡要素流动的基本逻辑（如图3所示）。
由于生产要素是城乡要素中的关键部分，且城乡要素流动的障碍主要集中在乡村，因此，本文基于生产要素流入乡村的基本逻辑，从乡村产业发展空间、乡村区划空间、乡村生活空间三个维度对生产要素流入乡村的具体障碍进行梳理，结果如表1所示。
（一）乡村产业发展空间对生产要素流入的影响
当前，现代农业和乡村旅游业是乡村产业发展的主要方向，但乡村产业发展空间障碍制约着这两类产业发展要素的流入，且主要表现在集体土地流转上。
1. 影响乡村产业规模化。无论是现代农业还是乡村旅游业，要实现产业化发展首先就要实现规模化经营，在集体所有制土地制度下，耕地承包经营权分散于农户手中，要进行大面积土地流转，势必面临工作面宽和难度大的问题，加上农村产权交易市场的不成熟，会进一步影响项目落地的效率，进而阻碍产业发展相关要素的下乡。我国农业农村部政策与改革司公布的土地经营权流转数据显示，2020年全国农村土地经营权流入规模化经营主体的总面积为160 905.4km2，占总流转面积的45.35%；流入农户的总面积为165 885.067km2，占总流转面积的46.76%；流转入其他主体的总面积占总流转面积的7.89%[12]。事实上，类似问题早在2012年就在相关案例中出现，如有学者通过对上饶市农业龙头企业用地案例的调查发现，由于集体土地细碎化，生产型农业企业难以成片流转土地，造成发展困难。
2. 影响乡村产业现代化。现代农业的发展需要配备厂房、实验室等设施，乡村旅游业发展需要有餐饮、住宿等设施，这些都需要建设用地的支撑。但由于乡村经营性集体建设用地过于分散，且入市机制不健全，不仅无法为产业发展提供建设用地保障，反而成了产业发展要素下乡的障碍。诚然，2020年1月1日新修订实施的《中华人民共和国土地管理法》已明确规定，“符合规划、权属清楚的集体经营性建设用地可以入市交易”，但在实践中尚缺乏成熟的流转机制。
（二）乡村区划空间对生产要素流入的影响
长期以来，我国乡镇、村庄区划主要受当时的自然条件、地理环境、历史背景以及经济和政治因素的影响。随着经济社会的发展，原有的乡村空间区划逐渐与经济社会发展不相适应，尤其是对于大城市边缘地带的乡村而言，其往往因“强烈的城乡关系”作用和基于“流动空间”的城镇网络而使乡村作为物理空间的功能日益多元化、产业化[13]，并形成虹吸效应，这在一定程度上影响了生产要素向乡村流动。
1. 影响土地跨区域流转。大规模的土地流转需要由村集体主导，村“两委”成为土地流转的重要因素，这又使空间要素下乡过程嵌入乡村政治运作之中。而长期的固定居住塑造的是趋同的价值观，造成了跨乡镇、跨村落土地流转的困难，阻碍了相关项目的落地。如有学者考察马山县乔老河片区的案例发现，各村村民之间的土地观念不同，难以达成一致的土地流转意见，导致土地流转不畅，无法承接资本下乡。
2. 影响产业结构布局。在部分地区以GDP为导向的考核体系下，地方政府招商引资政策更重视对第二产业的引进，而对第一、第三产业则更多地放权给乡镇一级自主引进，有些甚至由镇一级自主进行产业规划。低层次的行政参与导致乡村现代农业及旅游业既难以形成规模，又同质化严重。如刘晴等人在对北京大兴区的考察中发现，由于乡村产业融合发展所需土地供给中的问题叠加，在影响土地供给的同时，更制约了产业融合发展水平，使乡村产业处于分散发展状态。
（三）乡村生活空间对生产要素流入的影响
1. 征地拆迁压缩乡村生活空间。受土地租金、房地产价格等因素影响，生产要素的下乡往往会先流入城市近郊乡村，要想进一步扩大生产要素的下沉，地方政府往往会通过征地拆迁来促进生产要素落地，而征地拆迁又会造成乡村生活空间被挤占。自然资源部公布的第三次国土调查数据显示，2019年全国村庄用地面积为219 356.4 km2，至2022年减少为213 697.87 km2，减少面积为5 658.53 km2。征地拆迁通过压缩乡村生活空间致使部分农民失去了土地，并促使其为了生活不得不前往城市务工，加速了乡村人力资源向城市流入的速度。
2. 土地整理压缩破坏乡村居住空间。当前，为解决集体建设用地分散无法满足生产要素流入需求的问题，地方政府主要通过土地整理建设集中居住区的方式，将分散居住的农民转变为集中居住，并将整理出来的集体建设用地用于承接生产要素的流入。但土地整理也会产生以下影响：一是造成农民居住方式与生产方式不相适应。集中居住方式通常是建立在非农生产的基础之上的，但我国有些乡村的生产方式还未达到城镇化水平，推进农村集中居住的目的主要为了腾让土地空间来承接生产要素的下乡，这也造成了农村居住方式与生产方式之间的矛盾较为突出。此外，在土地整理过程中也会对乡村生态环境造成一定破坏，对村民的人居环境产生负面影响。二是造成村民居住方式与村民需求不相适应。由土地整理形成的集中居住区主要还是以原来自然村落为基础，但受政策影响较大，村民参与的话语权较弱，导致居住区设计与村民的生产、生活需求不匹配，突出表现为基础设施及公共服务配套等不足给村民生活带来了一定困难。
三、畅通城乡要素流动的对策
基于以上分析，要畅通生产要素流入乡村，需要从调整乡村空间政策措施及优化乡村空间入手，因为“实现城乡融合的核心是通过改革隔绝城乡、阻碍要素合理配置的二元体制，使劳动力、土地、资金等生产要素在城乡之间从单向流动转变为平等互动”[14]。
（一）优化乡村产业发展空间
从要素流动的角度看，土地制度创新是城乡融合发展的保障[15]。在现行管理体制框架下，可以通过探索完善乡村土地利用政策，破除空间障碍，促进生产要素流入。
1. 探索耕地经营权股份制经营。构建小农户与现代农业有机衔接机制有利于推进城乡融合[16]，其中土地股份化是值得探索的机制，以土地确权为基础，积极探索耕地经营权的股份化管理，实行股权到人、股份合作、企业运营，将分散在每家每户的耕地经营权“化零为整”，实现集中经营和管理，从而“适度将村集体经济组织和村委会的职能分离开来，以避免村庄经济事务和社会事务的相互恶性影响”[17]，来破解土地规模化流转难题，为现代农业和乡村旅游服务业的发展提供土地要素保障。
2. 整合利用集体建设用地。诚然，集体建设用地流转有法律的支撑，但由于集体建设用地过于分散（细碎化），难以满足产业发展的需要，地方政府主要通过土地整理的方式供地，存在周期长、涉及面广、难度大的问题。因此，探索完善不同土地类型之间的跨区域空间置换机制或许更快捷，同时有利于畅通入市机制，将分散、闲置的集体建设用地“化零为整”。此外，探索宅基地有偿退出机制，并根据产业发展需要进行空间整合，盘活闲置资源，为要素下乡提供空间载体。
3. 推进三大产业的融合发展。农业生产结构调整，是对农村发展的所有重要资源加以权衡、改造和运用的过程，是利用发展现代农业技术，对农产品重要资源要素加以继续优化合理科学调配，进而实现农产品增效、农民增收和农村经济可持续发展的过程[18]。当下，仅以农业为主的乡村很难与城市经济活动之间建立稳固的联系，必须依托农业发展农产品加工业、乡村旅游业，推动一二三产业融合互动发展，才能让乡村与城市经济之间建立密切的联系。另外，在工业化和城镇化的双重背景下，农业发展空间受到的挤压会越来越大，而这一趋势也是不可逆的，只有推进一二三产业融合发展才能提升乡村产业的整体水平，使乡村产业更加稳定，从而保持对空间要素的吸引力。因此，应依托农产品加工业、乡村旅游业，来推动三大产业的融合发展，以融合发展来提升乡村产业的整体水平，从而加强农业经济与城市经济之间的密切联系，并增加乡村对生产要素的吸引力。
（二）优化乡村区划空间
政府需要根据经济社会发展趋势，优化乡镇和村（社区）空间区划，以降低机会成本，提升要素承载效率和能力。黄静等学者通过对2007-2018年长三角地区区县的研究，发现区划调整会强化土地运营程度[19]；王震等学者通过对15个省份农户水稻种植情况的调查结果发现，在其他条件相同的情况下，相对于土地封闭在村庄内流转，土地跨村流转会使农户水稻全要素生产率增长5.4%，使水稻土地生产率增长7.9%[20]。
1. 深化乡村区划调整改革。随着交通、通信技术的发展，以及行政管理和服务半径的扩大，乡镇区划格局已经呈现出与经济社会发展不相适应的现象，如乡镇总数多、规模小、聚集能力和辐射能力不强，会影响产业规模扩大，稀释公共财政投入，降低公共服务效能。因此，应从经济社会发展的角度，研究制定乡镇行政区划的标准，并及时进行调整改革，按照人口集聚程度、地形地貌特征、产业发展特点以及文化特色等因素，将同质化的乡镇进行优化组合，促进各类资源、要素集约利用，提升场镇集聚发展和辐射带动能力，进而推动城乡融合发展。同时，结合乡镇行政区划整合情况，深化村（社区）的行政调整与改革。
2. 实行乡镇产业协作发展。还应从优化产业发展空间布局出发，一方面要加强各乡镇道路、通信、电力等配套基础设施建设，另一方面则要打破乡镇区划限制，应由开展产业合作的乡镇统一编制产业发展规划，并制定招商引资政策，从而构建起乡镇间产业协作发展新格局。
（三）优化乡村生活空间
“点—轴系统”理论认为，城乡融合发展应选择交通区位优越、资源禀赋良好、经济基础雄厚的城镇作为发展极核，着力培育区域中心城镇，以全面提升其综合承载能力和区域辐射效能。尤其现实中，经济社会客体大都在点上集聚，通过线状基础设施而联成一个有机的空间结构体系[21] 120-668。因此，乡村生活空间也需依照此逻辑进行优化。
1. 优化国有建设用地空间布局。应从长远发展出发，应将土地整理的指标资源用于发展乡村，而不仅为城镇建设换取用地指标。政府应优化建设用地布局，促进中心镇发展，使其能够“承接主城区疏散人口和农村转移人口，充分发挥其人口集聚、要素集聚、商品集散、交通物流、社会服务、文化发展等功能”[22]，形成主城区与区域中心镇相结合的空间格局。
2. 优化乡村人居环境。要在推进乡村集中居住过程中重视保护和传承乡土文化，并根据村民需求与文化环境来制定农村集中居住区建设相关规范，进而达到重构乡土文化空间，不断改善乡村人居环境的目的。
四、结语
基于以上分析，整合土地产权会促使乡村人居环境遭到破坏，生产空间和生活空间遭到压缩，并造成乡村人口流出，导致无力承接生产要素下乡；乡（镇）、村两级行政区划与经济发展的不相适应，也同样拉低了土地流转的效率，阻碍了生产要素下乡。因此，阻碍生产要素流入乡村的根源在于乡村空间政策，而破解难题的关键在于制度改革与制度创新。乡村空间政策与经济社会发展形势有不相适应之处，多方面阻碍了生产要素的流入，如在土地政策方面，集体土地的现状和管理机制限制了乡村土地的灵活利用，导致企业难以获取合适的建设用地进行产业发展，阻碍了资本要素的进入；乡村区划调整滞后于经济社会发展，不利于乡村资源的整合利用；乡村居住空间的不断压缩，文化空间遭到破坏，加速了乡村居民的流出，影响生产要素的流入。因此，通过制度改革与创新，消除乡村空间政策的障碍，才能使区域中的人流、物流和能量流在经济生产和流通的过程中支出最小化，城乡居民的关联点达到一体化[23]；才能使政府和市场的互动耦合作用更加凸显、乡村和城市成为互动共生的有机整体、要素流动从单向转向双向流动[24]。对制度的改革与创新，一是要改革土地管理制度，适度放宽乡村建设用地的使用限制，探索农村集体经营性建设用地入市的有效途径，推进耕地的股份化经营管理，提高土地资源的配置效率，为产业发展提供空间支持[25]；二是要优化乡村区划空间，适应经济社会发展形势，动态调整乡村区划，促进乡村资源的整合利用；三是优化乡村人居空间，传承乡土文化，提升乡村发展的软实力[26]，进而探索出一条城乡融合发展之路，服务和促进国内统一大市场建设。
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