[摘 要] 中国式农业农村现代化道路是一条符合中国国情的具有中国特色的现代化道路。当前农村生产关系与生产力不适应的关键是农地细碎化以及经营单位过小，通过农地流转实现经营规模的扩大与集中连片耕种，组织化农地流转即是重要路径。从行政权与产权关系互动角度可将组织化农地流转形态分为政府主导型与村社自主型。政府主导型的农地流转在农业现代化方向上倾向于经营单位较大的规模农场，经营主体是资本，但其难以解决农业生产中的监督管理问题，使得其经营效率低下。同时，这一类型的农地流转因为经营主体为外生资本，会带来乡村社会结构的极化、乡村社会主体性的弱化以及村社集体的虚化。村社自主型的农地流转在农业现代化方向上倾向于经营单位比较适度的家庭农场，这些经营主体通过对技术、管理与机械化等生产要素的投入，以及家庭劳动力的集约使用来提高边际效率与总体收益。同时，其因为能为小农户提供社会化服务，促进了小农户与现代农业的有机衔接，因而对农业现代化有着正向促进作用。村社自主型的农地流转中适度规模经营主体多是乡村本地内生力量，正因为这部分群体的存在，使得乡村社会结构保持了完整，让乡村社会的主体性得以维持。此外，村社集体统筹作用的发挥强化了村集体，更为农村现代化的实现奠定了主体基础与组织基础。
[关键词] 组织化农地流转；农业农村现代化；行政权；集体土地产权；“三权分置”；乡村振兴
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2025）04-0044-14
一、问题的提出
党的十九大提出乡村振兴发展战略，加快推进农业农村现代化。现阶段，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的重要体现，农业农村仍是社会主义现代化建设的突出短板。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大”“促进全体人民共同富裕是一项长期任务。由此可见，农业农村现代化已成为中国式现代化建设的重要议题之一。对此，一方面需明确农业现代化与农村现代化的关系，即农业现代化是农村现代化实现的物质基础，农村现代化的实现则会推动农业现代化进一步发展；另一方面，二者的实现都需要高水平的农业生产力发展作为支撑，而生产力的发展又需要对生产关系进行适应性变革[1]。农业生产力的提高以土地、劳动力、机械、技术、管理等要素的投入为基础。随着农业机械技术的发展以及城市化与工业化的持续推进，农村人地分离比例骤增，新的生产关系也对生产力发展水平提出了更高的要求。当前，我国农业生产关系的核心问题是经营规模过小和土地细碎化，而通过组织化农地流转变革生产关系被视为推动农业现代化的重要举措。同时，组织化农地流转调整生产关系，因涉及农业剩余的流向与主体间分配秩序，会对乡村社会结构与乡村治理产生重要影响，因而其又关乎农村现代化的实现。组织化农地流转与农业农村现代化之间究竟存在何种关联？本文将对二者的关联及其生成机制予以阐释，为农业农村现代化的实现提供理论支持。
实践中，农地流转秩序主要分为非正式的自发流转与正式流转两种，前者是指农户间的自发流转，流转范围多发生在强社会关联的亲戚、朋友、邻居等主体之间。非正式自发流转的优势在于享有承包权的农户可随时收回土地，经营户要支付的地租低甚至不要地租。但问题在于，流转规模普遍不大，对于流入土地的经营户而言，要想实现土地耕种的集中连片将面临较高的交易成本。此外，租期不稳定且多为短期租约，让经营户不敢对农业生产条件进行改善投入，因而正式的组织化流转渐成趋势[2-4]。组织化流转又分为两种，一种是政府主导，另一种是村社主导。在政府主导的组织化流转中，村社集体扮演的是政府代理人的角色，而村集体的强势介入，易造成大户霸租、农户失地的困境[5]。学者陈义媛指出，行政化的土地流转一方面形成了对小农户土地承包权的挤压，使拥有承包权的农户无法自主决定种植品种，另一方面使地方政府面临较高风险，一旦经营大户毁约弃耕，地方政府为了维持社会稳定，往往不得不出面兜底，代替企业向农户支付土地流转费[6]。相较于政府主导的农地流转，村社本位的组织化农地流转模式以村社集体为核心载体，通过政府引导下的行政资源承接、以动员为基础的公意统合和基于村民自治的民主过程等机制，明确地方政府、村社集体与农民的权责关系，能更有效地推动农地有序流转[7]。组织化农地流转主要涉及地方政府、村组集体、农户与经营户等主体，不同形态的形成机制间的差异在于起主导作用的主体。从已有研究来看，大多数学者认为，村组集体自主决策的农地流转比行政主导的效果好。具体而言，前者体现了统分结合的双层经营体制，由享有所有权的村组集体运作农地流转能够兼顾农户与经营户的权益，而后者则易使村组集体的土地所有权弱化与虚化，进而带来农户与经营户之间的高交易成本[8-10]。
既有研究多聚焦于组织化农地流转实践对农业现代化的影响，而较少关注组织化农地流转对农村现代化的影响。伯恩斯坦(Henry Bernstein)在论述农政变迁的阶级动力时指出，政治经济学的核心议题围绕谁拥有什么（产权关系）、谁从事什么（社会分工）、谁得到什么（收入分配）展开，且三者的关系为：产权关系决定了社会分工，社会分工又决定了收入分配[11] 1-18。组织化农地流转实践涉及拥有土地所有权的村组集体、享有承包权的农户以及经营主体之间的互动，同时产权主体间互动还与地方政府的行政权紧密相连。组织化农地流转的不同形态意味着所形成的社会分工结构与农业剩余的分配秩序有较大差异。贺雪峰等通过对农民自发进行土地流转及对乡村社会结构的影响进行研究指出，低成本的流入土地在农村形成了“主要收入在村庄、社会关系也在村庄、家庭生活完整、收入水平不低于外出务工”的新生中农群体，因其在乡村治理中扮演中坚力量的角色所以被称为中坚农民[12]。杨华进一步指出，通过农户自发流转形成的资本与劳动力双密集型的小规模家庭农场的存在不仅具有农业经济学意义，还有社会学意义，这一中农阶层，因其独特的社会禀赋和在农村阶层结构中的特殊位置，在乡村治理与农村政治社会事务中扮演着中间阶层、释放中农价值的角色。上述结论表明，农地流转不仅涉及农业现代化的实现路径，且通过对农业剩余的分配对乡村社会产生影响。其逻辑在于产权塑造了农业剩余的分配秩序，进而对乡村社会结构进行形塑；在农地自发流转中形成的中农阶层在获得一定的农业剩余的同时，对乡村社会秩序稳定与治理格局起了关键作用[13]。新时代促进农民农村共同富裕，关键是进一步扩大和稳定中等收入群体，而其实现离不开农地流转的实践运作[14]。
本文的案例分析主要来自笔者对安徽芜湖F区P镇的田野调查。P镇位于F区东南部，F区所属的芜湖市属于皖南经济重镇。F区工业经济发达，且毗邻南京、上海、苏州等东部发达城市，因而当地务工经济兴起时间较早，20世纪90年代初便出现大规模外出务工潮，城市化进程也较早，P镇在县城及以上城市买房的人口比例超过60%，人地分离现象出现早且比例高。P镇在F区定位为农业镇，人口3.2万，耕地5.86万亩，其中经过高标准农田建设实现土地平整的比例超过80%，只有少部分山区没有进行土地平整。P镇的农地流转历程颇具代表性，土地平整前主要以农户私下自发流转为主，2008年第一批土地平整后进入组织化流转阶段。2015年前是地方政府主导的资本下乡组织化流转阶段，2016年开始进入村组集体自主决策的内生性适度规模经营主体阶段。梳理P镇的农地流转历程，有助于理解中西部农业型地区农业现代化与农村现代化实现路径，进而对思考中国式农业农村现代化的实现提供参考。
二、行政权与产权关系互动：理解农地流转与农业农村现代化关联的分析框架
现有对农地流转问题的研究，主要有产权与治理两种路径。产权视角指出，现阶段的农地流转建立在从“两权分置”转变到“三权分置”的基础上。不少研究者依据科斯、诺斯等人的产权理论，认为无论是哪种形态的组织化流转都会存在对承包户权益的损害，主张强化农户的承包权，并通过立法将其明确为物权，从而更好地保障承包户权益，这一观点认为农户在面对集体与政府时天然地处于弱势地位[15-17]。然而，有研究者提出给予农户的承包权更完整的产权保护会进一步增强农户的地租幻觉，从而会推高农地流转的交易成本，导致农地流转的难度增加，经营户的生产成本提升[18]。还有研究者认为赋予农户产权保护会弱化虚化村组集体的所有权，使土地从公有转变为私有，进而使集体土地所有制本身作为社会主义公有制的一部分难以维系，在这些研究者看来，农村集体土地应该作为生产资料发挥效用，而不能过度强调其对农民增加财产性收入的效用，否则会导致农民的食利心态增强[19-21]。一些研究者指出，强化享有所有权的村组集体的统筹功能尤为重要，要实现对承包权与经营权的统筹，承包权的统筹方向应是类似于运用反租倒包的手段将土地先集中到村组集体手中，再由村组集体统一向外发包，发包土地的原则是筛选出愿意耕种土地、有种植经验的企业或农户，以保障农地流转秩序的稳定，在此过程中兼顾农户与经营户的利益，强化村组集体的所有权，进而维护集体土地所有制[22-23]。孙敏指出在农地流转中形成了三重合约，一是集体经济组织与集体成员之间弹性的身份合约，二是集体经济组织与农地经营者之间形成纯粹的市场合约，三是集体成员与农地经营者之间形成隐性的关系合约[24]。有研究者认为，当前农地制度存在的问题是村组集体的所有权权能实现难度增加，因而主张借鉴国营农场的做法，并指出统一经营权在土地利用权和农业经营权中所拥有的权能大小，决定了其在土地集中利用和农业规模化服务中能发挥多大的统筹作用，因此，应在村民自治基础上适当增强集体经济组织的土地权能[25]。如国有农场的现行经营体制可以较好地容纳先进农业生产力，较好地保护农业经营者和土地承包人的利益均衡，其利用农地制度公有制的优势，走出了一条中国特色的农业现代化之路[26]。
产权视角下的农地流转与农业现代化发展主要就所有权、承包权与经营权之间的关系进行阐释，然而讨论这一问题不能忽略政府角色，对此不少研究者转而从农业治理角度展开分析。从制度层面来看，无论是强制性变迁还是诱致性变迁，国家都是土地流转与农业现代化发展的关键主体。自新中国成立以来，国家一直通过对农地制度进行改造来推动农业产业的发展，因此，研究中国农业现代化无法绕开国家这一因素。斯科特(James C. Scott)提出在实施社会工程中，国家积极地将极其复杂的、不清晰的和地方化的社会实践取消，从而创造出便于国家介入的国家空间，达到服务于国家治理便利化的目的[27]。孙新华认为，地方政府倾向于选择资本流转土地、发展规模农业的主要原因在于地方治理便利化的考虑，一方面是地方小农农业治理困境日益加剧，另一方面是规模农业发展更便于县乡政府进行农业项目实施、打造亮点和管理控制[28]。余练指出，地方政府在农地流转实践中违背农民意愿，强制农民流转土地，在此过程中地方政府与资本联合形成利益共同体，导致乡村出现谋地型精英[29]。孙新华进一步提出，地方政府强制将农户与土地剥离后，务农户被迫进入了强制商品化进程，在劳动力商品化过程中，村庄中的半劳动力很难在务工市场上实现再就业，但消费品商品化却抬高了他们家庭的货币性开支，这两方面的压力导致大多数农户都承受着市场化带来的煎熬，其中处于弱势地位的老年人尤甚[30]。与地方政府利用行政权主导农业治理不同，王海娟提出建立在集体土地制度和村民自治基础上的自主治理模式，这一模式通过采取农民主体、村社主导、政府引导的组织化路径，形成了有效的利益分配机制与风险防范机制[31]。治理视角对产权视角的拓展在于引入了新的主体——地方政府后其不仅关涉了农业现代化，而且是从“三农”的整体角度对农业规模化与现代化进行定位，进而影响农业现代化的路径选择和农村现代化的实现。事实上，地方政府主导农地流转会带来诸多问题，但完全寄希望于来自村社内部的自主治理也不现实，组织化的农地有序流转需要地方政府与村社集体以及相关主体的协作配合，这就涉及享有行政权的地方政府与多重产权主体间的互动。
本文在借鉴产权视角与治理视角的基础上，提出从行政权与产权互动角度理解农地组织化流转与农业农村现代化关联问题的新视角。从产权方面来看，农村集体土地经历了从“两权分置”到“三权分置”的过渡，同时我国的农地制度变迁离不开政府的角色，因此，需要综合行政权与产权来理解这一问题。行政权与产权互动视角的拓展在于，不再局限于从产权内部探讨农地流转与农业农村现代化的实现，即不再仅探讨村组集体“统”的必要性，而是通过将地方政府引入，来看村组集体如何实现对承包权与经营权的统筹，从而在强化集体所有权的同时兼顾承包权与经营权。此外，也不再单纯从外部政府视角出发看待农业农村现代化发展，而是将地方政府嵌入产权结构中，看其如何实现与多重产权主体的良性互动。组织化农地流转是地方政府与多重产权主体间互动的结果，不同的行政权与产权互动形塑出差异化的农地流转形态，实践中主要分行政权吸纳产权与行政权激活产权两种类型。行政权吸纳产权是指地方政府对农业发展进行强制变迁，其吸纳了村组集体所有权的权能，直接介入经营户的筛选，并倾向于选择大规模流转土地的外生资本，同时，享有承包权的农户通过集体联合博弈，推涨地租，使其偏离合理水平，其结果是农业现代化发展不可持续，农村社会结构进一步向两极化演变。与之不同，行政权激活产权是指农地组织化流转形成了由村社集体主导的秩序，地方政府更多是通过提供政策引导，来激活村社集体所有权的权能行使，使其在经营户的选择上趋向于内生家庭农场，并让地租回归市场合理水平，进而推动农业适度规模经营的可持续发展，如表1。
三、组织化农地流转实践的基本类型与运作逻辑
在P镇高标准农田项目平整土地之前，当地的土地流转主要是农户私下自发流转，这种流转形式多发生在亲戚朋友邻居之间，租金要么很低，要么没有，因而农业剩余主要流向经营户。自发流转的关键问题在于经营户难以实现集中连片耕种，农地细碎化无疑会增加生产成本，同时，自发流转租期弹性大，流出土地的农户可随时要回土地，因而经营户也不敢贸然对农业生产要素进行投入。而土地平整后，原来的地界被打破，土壤耕作层受到影响，导致在重新分地时很多农户不愿要回土地，且此时正处于粮食市场行情较好的阶段，不少主体对流转土地从事农业生产产生兴趣，地方政府适时介入，从中协调，重塑了农地流转秩序。根据地方政府、村组集体、农户与经营户各主体间的互动关系，可将组织化农地流转划分为政府主导型与村组集体自主型两类。在组织化流转中形成了多重合约与委托代理关系，首先是在虚拟确权基础上，村组集体与承包户通过反租倒包实现土地的集中，其次是地方政府与经营主体的关系，最后是地方政府与村组集体的委托代理关系。
（一）虚拟确权基础上的反租倒包
为了降低组织化流转的交易成本，P镇实施了虚拟确权，即不明确农户田界的具体位置，但明确其承包地的面积，地块边界以小组为单位[32]。虚拟确权事实上是将农民的承包权变为股权，从而将农民从具体的地块中抽离出来，为集中流转创造条件。为了解决与《中华人民共和国土地管理法》等的张力与冲突，虚拟确权是以村民自治的方式推行，即通过召开户代表会、村民代表会以及村干部会，最终依照少数服从多数的民主协商原则进行表决并通过。在虚拟确权的基础上为了集中流转土地，P镇的做法是反租倒包下的二次流转，即先让不愿意耕种土地的农户将土地流转给集体，再由集体统一向外发包，这就形成了两份合约，一份是村集体与农户签订的流转合约，另一份是村集体与经营户签订的合约。在二次流转模式中享有承包权的农户不直接与经营户签订合约，而是让村集体作为代理人订立合约。
政府主导型的农地流转模式中，反租倒包与二次流转的主体是行政村，即土地流转是以村为单位，由行政村与享有承包权的农户订立一次流转合约，再与经营户订立二次流转合约，村集体是作为直接的责任主体参与土地流转。这就造成，当经营户毁约弃耕时，农户一般不去找经营户兑付地租，而是直接找村里，村集体的责任与风险随之大大增加。在P镇调研时，就有村干部提出之前每年一到年底要支付地租时，村委的压力是最大的，特别担心经营户出现拖欠地租甚至直接跑路的情况。
村社集体自主型的农地流转模式中，考虑到各小组土地平整程度、土质条件以及距离道路、灌溉设施条件的差异，承包方式随之转变为以小组为单位流转土地，反租倒包与二次流转的主体变成小组，由小组与承包户直接签订一次流转合约，二次流转合约虽是小组与行政村共同署名，但行政村仅作见证，这就大大减轻了行政村的压力与责任。在地租的约定上，由各小组派出一定比例的代表与经营户进行协商，其间行政村会一起参与，共同推动地租的最终确定。在这一模式下，当出现经营户毁约弃耕时，责任将由小组内的承包户共担，行政村主要负责从中协调及向经营户施压等，这样做的好处是，能让村小组在选择经营户时更加谨慎合理，更好地维护自身利益。事实上，为了降低风险，村组集体在选择经营户时更倾向于本地人，一方面对其情况更熟悉，另一方面本地人的家庭及其社会关系都在当地，更能保障合约关系的稳定。
（二）村社集体与经营户签订的流转合约
无论是政府主导型还是村社集体自主型，与经营户订立流转合约的直接主体都是村组，差别在于地方政府所起的作用。前者村社集体只是名义上的主体，地方政府拥有决定权。后者村组集体权责对称，地方政府则扮演引导者角色。在政府主导型的农地流转模式中，经营户的筛选大多由地方政府决定，在这一阶段，资本下乡流转土地的诉求迫切，这与地方政府倾向于大规模流转土地的方向相契合。P镇当时第一批整理出来的一万多亩土地由14个经营主体流转，户均流转土地规模将近1000亩，最多的一户规模达到2000多亩。因当时粮食市场行情较好，加上规模农业项目的政策利好，农地流转市场处于需求大于供给阶段，地方政府为此设定了高流转门槛，一方面对意向流入土地主体的经济实力进行考察，另一方面还规定凡是流入土地的都需提前向镇政府交纳600元/亩的保证金，以防止产生因其毁约弃耕导致地租兑付难的问题，最终土地主要由外生资本流入。P镇14家最初的流入主体有一半从事的是农资、农产品运输物流、农产品加工产业，另一半则主要是由经营工厂、饭馆以及农家乐等的主体流转。他们中有相当一部分从未有直接从事农业生产的经历，因此，流入土地后他们普遍采用经纪人模式，即聘请职业经理人代管。由于缺乏劳动生产经验以及间接管理能力，使得他们完全无法对农业生产进行监管，相较于精耕细作的小农，其生产效率不升反降。
在村社集体自主型的农地流转模式中，筛选经营户的决定权主要掌握在农户手中。村民通过民主协商推选出代表与经营主体谈判，村集体只需居中协调以推动二者协议的达成，由此确定的地租是农户与经营户都愿接受的。从经营户角度来看，其目标是流入土地的收益不低于其外出务工收益，否则就不会流入土地。同时，由于农业受自然条件影响大，实践中会在协议中加上一个补充条款，如果出现自然灾害，可根据当年受灾情况适当下调租金。农户在筛选经营主体时不会仅考虑各主体承诺的租金，同时也会考虑农地流转合约的稳定性，这也是村民更倾向于流转给本地人的重要原因之一。在实践中，80%的土地都由本地人承包，其中多数是本组本村人，且主要是以家庭为经营单位的规模化经营主体，平均规模在一两百亩，多的可以达到五六百亩。这些家庭一部分是从之前自发流转阶段的中农转化而来，一部分是返乡人士，大都从事过农业，对农业生产比较熟悉。以家庭为单位的经营户又分为两种，一种是资本型的家庭经营，这一类型注重对农业生产的技术、管理等要素的投入，希望通过使用新种植技术、新种子品种以及相关新技术来提高单位生产效率，提升农业剩余。另一种是传统型的家庭经营，其经营逻辑与精耕细作的小农相似，主要使用的是家庭劳动力，他们会将大部分时间和精力都投放在农业生产上，通过扩大耕种面积来增加整体产出。相较于外生资本，内生的适度规模化的本地经营户的稳定性更强。同时，由于内生社会关系的存在，实践中不少经营户也无须缴纳保证金，这在一定程度上减轻了经营户的资金压力。
（三）地方政府与村社集体的委托代理关系
相对于之前所有权与承包权的“两权分置”，所有权、承包权与经营权“三权分置”的制度设计与土地权利的市场化高度相关[33]，农村集体土地的产权权能都不是独立运作的，地方政府主要通过与村组集体的委托代理关系对集体土地的产权运作特别是所有权的行使产生影响。在政府主导型的农地流转模式中，对经营户的选择决定权在地方政府手中，但直接与经营户签订流转合约的是村集体。外生资本的经营风险大，导致村集体背负的责任压力较大，村集体的所有权也被弱化虚化，由此出现村集体的权责失衡。尤其是当经营户毁约弃耕时，农户会直接找村里兑付地租，如果得不到解决，农户的不满就可能转化为社会不稳定因素，对此地方政府就会给村里施压，村里最终的解决方法只能是垫付，在当下村集体经济普遍空壳化的情况下，村里向乡镇借款垫付地租已成为通行做法。
在村组集体自主型的农地流转模式中，地方政府减少了对农地流转的直接干预，而是由村组集体自主决策，对此行政村会考虑到各小组的实际情况，将权力下放到小组，由小组派出代表来筛选经营户，由此农地流转变成农民自己的事。尤其是当索要过高地租、产生无人愿租的情况后，农户就自然会将地租预期下调到合理水平。政府的角色主要是对流转合约的合法性进行审核，以及在农业项目上对经营户进行一定的扶持。行政村则主要负责居中调解，协调经营户在农业生产中与周边小农的矛盾纠纷，同时为经营户、小农户提供农业生产公共品。
四、组织化农地流转实践形态对农业与农村现代化发展的影响
由行政权与产权关系互动形塑的组织化农地流转实践形态进一步对农业农村现代化发展产生影响。政府主导型的农地流转意味着农业现代化的方向是资本化的大农场，但这一模式在实践中难以持续，而且从农业现代化与农村现代化的关联来看，此模式下的农业现代化会导致农村社会结构两极分化，外生资本下乡不仅对小农构成严重挤压，而且其获得的大部分农业剩余使得乡村社会内生的中间层的生存空间弱化，乡村不仅难以实现现代化而且不断走向衰落，城乡差距愈发明显。村社集体自主型的农地流转意味着农业现代化的方向是适度规模的家庭农场，其通过对技术、管理等生产要素的投入，以家庭劳动力的集约经营来提高生产效率，同时通过为小农户提供社会化服务，推动小农与现代农业的有机衔接，以此推进农业现代化发展。从农业现代化与农村现代化的关系来看，这一模式的农业现代化的主体是乡村内生力量，他们构成了乡村社会的中间力量，这部分主体在乡村振兴与治理中扮演重要角色，由此可以将其概括为新中坚力量。因为有内生中间群体的存在，乡村社会结构能保持相对的完整，乡村社会的活力与生机也得以保持。
（一）政府主导型农地流转对农业农村现代化发展的影响
1. 难以持续的农业现代化——外生资本型大农场
在政府主导的农地流转模式中，地方政府倾向于发展西方式的资本农场，强调流转的单位规模要达到一定水平，认为由此形成的集约化、规模化经营的农业生产效率会更高。在实践中，资本经营农业面临最大的问题是对农业生产的监督与管理，农业生产与工业生产最大的不同之处在于无法做到真正的标准化生产。由于流转土地的规模大，往往无法直接管理，通常是聘请代理人，然而这一做法又进一步增加了监督管理的复杂度。由于实践中难以解决监督管理问题，使得大户的经营效率低下。同时，由于外生资本往往对农业种植不熟悉，加之其还有其他产业需要兼顾，也使得其对农业生产要素的投入并不是集约化而是粗放式，又进一步对农业经营效率造成负面影响。资本化大农场的农业现代化方向因为无法很好地解决农业生产的监督管理问题，以及生产要素投入的粗放式经营使得其难以持续，实践中P镇第一轮土地流转的14个经营主体普遍都产生了亏损，在第一轮到期后大部分主体也都不再续签合约。
2. 农业现代化对农村现代化发展的吸纳与消解
（1）社会结构的极化。这一模式下的农业现代化发展所产生的延伸影响在于乡村社会结构的极化。虽然按照地方政府的设想，愿意自行耕种土地的小农户的权益将优先受到保护，即先给他们划出一片土地，剩下的再集中发包。然而，由于地方政府希望大规模流转，资本方希望最大化地流入土地，经营大户与小农户便构成了对立关系。地方政府的偏向性，事实上对小农构成了挤压。不仅如此，外生资本的进入使得原来中农的生存空间被进一步压缩，前者获取了农业剩余，从而将原来乡村社会的中间群体挤压出去，使得乡村社会结构由外生资本与留守在村的小农构成，社会结构进一步趋于两极分化。
（2）乡村的无主体性。因为缺失了中间层，乡村社会秩序的维系与乡村振兴发展也相应地缺乏内生性和主体性，外生资本主体关注的是吸纳农业剩余，对乡村社会事务漠不关心也毫无责任，与乡村社会形成悬浮关系。外生资本下乡使得乡村社会陷入无主体性困境，应对矛盾纠纷与生产生活公共品供给能力弱化，使得乡村社会的向心力、凝聚力衰减，进而对村民的吸引力逐渐弱化，加速乡村空心化进程，最终导致乡村走向衰落解体。
（3）村社集体的弱化。地方政府主导的农地流转对乡村社会的影响还在于村社集体的弱化。农村现代化的实现离不开村社集体组织，不仅为农民生产生活提供公共品，关键还在于其作为国家与农民对接的节点，能够将农民诉求与自上而下的资源项目进行对接，从而解决乡村振兴中国家资源下乡的“最后一公里”难题。政府主导的农地流转模式中，村社集体的所有权无法有效运作，村集体变成了执行地方政府意志的代理人，各种农业扶持项目只得由经营户直接与地方政府对接，村社集体的权力被虚化。
（二）村社集体自主型农地流转对农业农村现代化发展的影响
1. 可持续的农业现代化——适度规模的家庭农场
村社集体自主农地流转倾向于发展适度规模经营的家庭农场，这里的适度是指以家庭经营为单位所适宜耕种的面积。家庭农场扩大农业剩余不仅在于对家庭劳动力的集约化运用，同时还会在积极使用新技术、农业机械化等方面增加边际生产效率。实践中，家庭农场会率先尝试机器抛秧、试验新品种等，同时因为经营主体大多是本地人，他们在管理工人过程中会嵌入乡村社会关系网络中，与工人建立人情关系，从而更好地解决农业生产中的监督管理问题，因而其获得的农业剩余是耕种面积的扩大与单位生产效率的提高的叠加。适度规模经营主体在农业现代化发展上除了自己增加对技术、管理、机械等生产要素的投入之外，还会通过为小农提供社会化服务来推进小农与现代农业的有机衔接，这样家庭农场与小农之间不仅不相互排斥，反而会形成良性互惠。
2. 农业现代化对农村现代化实现的正向促进与激活
（1）乡村社会结构的完整。在村社集体自主模式中，农地流入方向的主体是本地内生的家庭农场，其不仅对农业现代化有正向作用，同时因其利益在乡村、社会关系在乡村，也使得乡村社会结构得以完整。城镇化背景下乡村精英资源流失严重，而通过农地流转所带来的农业剩余的再分配，为这一部分群体在村庄获得不低于外出务工的收入提供了可能，这既让乡村能够留住部分精英，也让更多的青年返乡创业。就乡村社会而言，乡村社会不再只是村精英和留守村民两类主体，而是有了关键的中间力量——内生适度规模经营主体，结构的完整性为乡村社会保持活力与生机提供了条件。
（2）乡村社会的主体性恢复。有学者提出，在务工潮背景下由于作为乡村主体的青壮年普遍外出务工，使得乡村社会陷入无主体性困境[34]。村社集体自主农地流转通过将农业剩余主要分配给内生经营主体，不仅让这部分群体获得了生存空间，同时他们的回流与返乡也使得乡村社会的主体得以部分回归，由此乡村社会的主体性得以恢复。因为他们的利益与社会关系在村，其对乡村社会秩序的维持会更直接，他们会积极推动社区公共舆论效用的发挥，让乡村的熟人社会底色得以维系。乡村社会公共性与熟人社会底色的维持能为村庄中的弱势群体提供结构性保护，从而让老年人能够在熟悉的社区中安享晚年生活。此外，青壮年作为乡村振兴与发展中的关键力量，只有其自身在乡村振兴与发展中能够受益，才能更积极地参与乡村振兴的建设。
（3）农村现代化的组织基础夯实。农村现代化的推进是在国家大量资源下乡的背景下进行的，作为承接主体的基层组织是极其重要的一环。村社集体的统筹能力在治理层面，首先是要整合村民的诉求，实现与国家资源的有效对接；其次是考验村社集体的资源分配能力，对此需要通过村民自治与民主协商的运作，以保证资源分配的公共性与正义性。在村社集体自主的农地流转中，基层组织通过在权属统合不仅强化了其治权的行使，同时在农地流转中的权力运作也强化了治理能力，由此所形成的治权与治理能力能够让村社集体在乡村振兴中更好地发挥统筹作用[35]。农村现代化是以农民为主体的现代化，目标在于实现乡村振兴与城乡融合发展，在此过程中国家资源是服务于农民与乡村需要，以解决发展的不平衡不充分问题为目标。对此，处于国家与农民之间的村社集体尤为重要，赋予村社集体一定的自主性，使其能调动村社与农民参与的积极性，对农村现代化的推进大有助益。
五、实现中国式农业农村现代化的进路
中国式农业农村现代化与西方的不同之处在于，首先，基于我国的国情，小农户仍将长期存在，适度规模的家庭农场更契合我国的耕地资源现状。同时，小农户与现代农业的有机衔接最重要的条件在于通过适度规模经营主体提供的社会化服务。其次，中国式农业农村现代化中，农业现代化与农村现代化是不可分割的有机体，农业现代化的实现不能以牺牲农村现代化为代价，农业现代化应助力农村现代化，同时农村现代化的推进也会反过来促进农业现代化的实现，二者是相辅相成的关系。无论是农业现代化还是农村现代化的实现都建立在生产关系适应生产力发展的基础上，这就需要对现有生产关系进行变革，组织化农地流转即是关键举措。通过考察组织化农地流转实践对农业与农村现代化发展的影响，对中国式农业农村现代化实现路径提出如下思考。
1. 行政权与产权的正向互动与激活。中国的农业农村现代化离不开政府引领，关键在于行政力量应该的合理利用。政府更多地应是“引导者”而非“主导者”。行政主体在与产权主体互动时，不能让政治原则占据主导进而消解其他主体的自主性。地方政府基于对农业规模经营发展的设想以及对粮食安全的考虑，在农地流转中有时偏离了市场规律，在让农户的地租幻觉成为现实的同时，也让外生资本俘获了农业剩余与各种项目资源，而村社集体则背负过大的责任与风险。因此，在经历第一阶段农地流转的失败后，P镇政府调整思路，大大减少了对农地流转秩序的干预，将权力下放给村社集体，由后者自主商议，地方政府只是给予指导与协助，这反而促进了产权主体自身的积极性，特别是享有所有权的村社集体得以实现对承包权与经营权的统筹。虚拟确权的地方实践为村社集体集中流转不愿自己耕种土地农户的承包权提供了前提，这一实践让拥有承包权的农户与具体的地块相分离，从而将承包权变为以地租方式主张一定农业剩余的股权。村社组织对经营权的统筹则是筛选出那些懂得种田、能够种好田的主体，同时为了保障农地经营权流转合约的稳定，最终选择的主要是内生的适度规模经营主体。适度规模经营的发展离不开地方政府的各种扶持，无论是提供各种农业项目，还是对农业生产基础设施进行完善、提供技术指导，这些都为农户地租的顺利兑付提供了保障，从而稳定农地流转秩序。因此，所有权、承包权与经营权之间关系的平衡与有效运作离不开行政权，行政权的介入为所有权统筹承包权与经营权提供了保障，实现了行政权对产权运作的激活，然而介入必须是适度的，当行政权过度介入时就会消解产权运作，特别是使得所有权呈现出弱化与虚化，进而使承包权与经营权运作陷入失序。
行政权与产权的正向互动不仅对农业现代化很重要，同时对农村现代化也颇为关键，其核心在于农业剩余向谁集中，以及享有所有权的村社集体的力量是强化还是弱化。在地方政府将权力下放给村社集体而形成的自主型农地流转中，农业剩余主要流向的是内生主体，凭借农业剩余的滋养使得乡村社会保存了重要的中间力量，中间力量的壮大优化了乡村社会结构，这部分群体的存在让乡村社会得以保持生机与活力，乡村社会的空心化趋势一定程度上得以调适。因为在农业剩余的再分配所吸引的中间力量中，有不少属于从城市务工回流的返乡群体，由此城乡间关系不再是单向度的乡村向城市的流动迁移，也推动了城乡间的双向互动进而为城乡融合发展创造条件[36]。同时，这部分主体与小农户之间是正向的互惠关系而非挤压与排斥，小农户与现代农业的有机衔接的实现得益于中间力量为小农提供便利的社会化服务。此外，通过行政权的赋权与赋能，拥有所有权的村社集体得以强化，其治理能力通过对承包权与经营权的统合，以及在为规模经营主体提供公共品上得以进一步增强，这就为乡村振兴与共同富裕的有效推进提供了组织基础。
2. 实现农业农村现代化的主体基础。中国式农业农村现代化的实现建立在人为主体的基础上，关于可依靠的主体是谁这一问题，外生资本明显不合适，相反内生的适度规模经营主体可以作为适宜的担纲者。内生的适度规模经营主体因为利益在乡村，自身有着提高农业生产效率的动力，正因为如此，其会增加生产要素的投入以降低生产成本。这部分乡村社会的中等收入群体在农村现代化上是中坚力量，农村现代化归根到底是为了农民而发展的人的现代化，这部分中坚群体因为深嵌在乡村社会中，他们与村民间有着社会交往互动以及人情往来，其了解农民的诉求，能够积攒起社会权威，并在群众工作中发挥效用。通过村社集体自主型的农地流转，可在推进农业现代化的同时为农村现代化培育主体力量，关键在于农业剩余的再分配为这部分群体提供了生存空间。
内生的适度规模经营主体之所以能作为中国式农业农村现代化的主体基础，得益于其独特的资源禀赋与其在社会结构中的中间位置。首先，他们与村庄上层以及一般农户都有着社会往来，从而构成了联结不同位置村民的节点，这为他们在乡村开展群众工作创造了结构优势。其次，他们中的相当一部分属于从城市务工返乡群体，其回村并非被城市淘汰，而是希望将农业作为自己的事业发展，从他们在外务工所从事的岗位来看，他们起初多从事一般流水线工作，而后逐渐向技术岗与管理岗转型，这为他们带动乡村振兴与发展提供了技能知识与一定的社会经验。与其他主体相比，内生的适度规模经营主体存在优势，外生资本毫无疑问不适宜。从乡村社会结构内部来看，外出务工人员因为工作原因，大多对乡村的情况不那么熟悉，对乡村社会公共事务也不甚关心；普通村民由于能力有限，主要精力都放在家庭和生产上，因而无暇顾及公共事务。此外，从乡村社会走出去的乡贤，因为对乡村情况不甚了解，也难以形成明确的适宜乡村发展的具体思路。因此，从内外比较来看，内生的适度规模经营主体是目前最为适宜的主体，同时这也是稳定现行农地流转秩序的关键。
3. 实现农业农村现代化的组织基础。中国式农业农村现代化的实现除了建立在行政权与产权的有效互动以及内生的主体基础上之外，还离不开一定的组织基础，即村社集体的作用。行政权与产权的互动形态决定了村社集体所有权的运作状况，行政权对产权的激活强化了村社集体的所有权，产权权能的有效行使对村社集体增强治权与治理能力有着重要作用。村社集体自主运作农地流转，其在农地流转经营权合约缔结过程中让村民充分与经营主体谈判协商，并最终按照少数服从多数原则缔结合约，这实际上就是村庄基层民主的体现。同时，村社集体作为村庄治理主体，还会介入经营户与小农户在农业生产中的矛盾纠纷、为经营户提供农业生产所需的公共品、为在村生活农户日常生产生活提供公共服务品等事务，在此过程中村社集体的公的性质以及集体土地所有制作为社会主义公有制的有机组成部分都得以体现。随着村社集体在农地流转中作用的常态化，其作为合约订立见证者以及生产活动公共品提供者的积极作用日益凸显，这对于壮大农村集体经济大有裨益，由此村社集体的软硬件实力都得以增强，进而保障其统筹作用的有效运作。
农业农村现代化涵盖农业生产力发展、乡村产业发展、乡风文明、生态宜居等诸多层面。同时，推进共同富裕主要着眼于通过资源再分配为农村弱势群体，特别是老人孩子提供优质养老托育服务，从而让改革发展的成果惠及更多人，这是社会主义公平正义的基本要求。这些层面的运作离不开村社集体这一关键组织，其一方面承接自上而下的资源，另一方面还要保障资源能有效落地并真正发挥效用。村社集体在发挥统筹功能的同时，还会充分动员村民，不仅能让适度规模经营主体这一中间力量发挥效用，还能让其他村民也广泛参与进来，形成共建共治共享的治理机制。从主体来看，乡村社会中留守的老党员、老干部、老教师等“五老”群体是农村实现振兴与现代化的重要力量，其优势在于社会权威高，擅长做群众工作，由他们来做移风易俗以及农村人居环境整治等引导与检查评分工作比其他主体更合适。此外，村社集体作用的有效发挥，需建立合理资源分配规则，来明确与村民的权责关系。如在农村人居环境整治中的改厕工作，这本身对农户而言是受益的，农户也要承担相应的义务，然而实践中却异化为村社集体在上级任务的压力下包办代替，其不仅免费给农户修建化粪池，而且还要负责后期维护，这些工作都让村社集体疲于应对。农村现代化是农民的现代化而不是代替农民进行现代化，在资源输入过程中需要农民的参与并引导其承担相应的责任与义务。资源分配过程规则的建立要依靠民主协商并建立农民对资源使用的内生监督机制，要依靠社会舆论对搭便车的钉子户进行约制，让国家资源能更好地发挥作用，增强国家在乡村中的权威性与认可度，进而强化国家治理的合法性。
六、结语
中国式农业农村现代化是一条符合中国国情、具有中国特色的现代化道路，其区别于西方社会的现代化。中国的农业农村现代化是建立在生产力发展的基础上的，是需要对现有生产关系进行变革的。当前农村生产关系与生产力不适应的关键在于农地细碎化、经营单位过小，而通过农地流转实现经营规模的扩大与集中连片耕种，组织化农地流转即是重要路径。组织化农地流转的实践形态的不同对农业与农村现代化发展的影响也存在差异，从行政权与产权关系互动角度可将组织化农地流转形态分为政府主导型与村社自主型。政府主导型的农地流转在农业现代化方向上倾向于经营单位较大的规模农场，经营主体是资本，但其难以解决农业生产中的监督管理问题，使得其经营效率低下。这一类型的农地流转因为经营主体为外生资本，还会带来乡村社会结构的极化、乡村社会主体性的弱化以及村社集体的虚化等问题，让农业农村现代化受阻。村社自主型的农地流转在农业现代化方向上倾向于经营单位在适度规模的家庭农场，这些经营主体通过对技术、管理以及机械化等生产要素的投入，以及家庭劳动力的集约使用来提高边际效率与总体收益。同时，其因为能为小农户提供社会化服务，促进了小农户与现代农业的有机衔接，因而对农业现代化有着正向促进作用。村社自主型的农地流转中适度规模经营主体多是乡村本地内生力量，正因为这部分群体的存在，使得乡村社会结构保持了完整，让乡村社会的主体性得以维持。此外，村社集体统筹作用的发挥强化了村集体，更为农村现代化的实现奠定了主体基础与组织基础。
从学理上，本研究运用行政权与产权关系互动的分析框架来理解组织化农地流转与农业农村现代化实现路径。这一研究视角的创新点在于，一方面突破了产权视角的局限，产权视角主要聚焦于产权配置与农业现代化的关联而忽略了农业现代化与农村现代化为一有机整体，此外产权理论力图强化承包权与经营权，导致所有权的虚化与弱化，造成三权之间难以形成均衡秩序。另一方面，跳出国家视角的局限，国家视角强调的是国家对农业农村现代化的行政干预，而过度干预反而会带来一系列问题。行政权与产权互动的分析框架秉持的是综合主义，既发挥国家作用又保障产权主体的权能行使，从而让行政权与产权间形成正向互动，即行政权行使激活产权运作，最终推进农业农村现代化的实现。此外，本研究还能丰富学界对集体概念的理解。宪法规定农地集体土地所有制是社会主义公有制的有机组成部分，因此，集体土地所有制需要维护，由此可见，集体的“统”的功能发挥很有必要，且其关键在于强化集体治权与治理能力[37]。赋予村社集体在农地流转中的自主性是实现中国式农业农村现代化的重要途径，如何让行政权运作强化集体所有权的行使，以及在“三权分置”的基础上推动集体所有权对承包权的有效统合，让产权激活集体治权与治能，进而让村社集体在农业农村现代化中持续发挥组织基础的作用，是实现中国式农业农村现代化的重要课题。集体的强化、乡村社会中间力量作为主体基础以及扁平化的乡村社会结构，三者协同加上国家的资源支持与规范引导，才能助力中国式农业农村现代化的实现。
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[责任编辑：汪智力]
On the Relationship Between the Organized Transfer of Contracted Rural Land Management Rights and the Realization of Chinese Agricultural Modernization:
Analysis from the Perspective of Interaction Between Administrative Rights and Property Rights
BAN Tao
Abstract: The modernization path of Chinese style agriculture and rural areas is a modernization path with Chinese characteristics that is in line with China's national conditions. The key to the current mismatch between rural production relations and productivity is the fragmentation of agricultural land and the small size of operating units. The expansion of business scale and centralized contiguous cultivation can be achieved through agricultural land transfer, and organized agricultural land transfer is an important path. From the perspective of the interaction between administrative power and property rights, organized agricultural land transfer can be divided into government led and village community autonomous forms. Government led agricultural land transfer tends to operate large-scale farms with capital as the main operating entity in the direction of agricultural modernization, but it is difficult to solve the supervision and management problems in agricultural production, resulting in low operational efficiency. At the same time, this type of agricultural land transfer, as the operating entity is exogenous capital, will bring about polarization of rural social structure, weakening of rural social subjectivity, and virtualization of village collective. The autonomous transfer of agricultural land by village communities tends to favor family farms with relatively moderate management units in the direction of agricultural modernization. These management entities improve marginal efficiency and overall benefits by investing in production factors such as technology, management, and mechanization, as well as intensive use of household labor. At the same time, because it can provide socialized services for small farmers, it promotes the organic connection between small farmers and modern agriculture, thus playing a positive role in promoting agricultural modernization. The moderate scale management entities in the autonomous transfer of agricultural land by village communities are mostly local endogenous forces in rural areas. It is precisely because of the existence of these groups that the rural social structure remains intact and the subjectivity of rural society is maintained. In addition, the role of village collective coordination has strengthened the village collective and laid the main and organizational foundation for the realization of rural modernization.
Keywords: organized agricultural land transfer; modernization of agriculture and rural areas; administrative power; collective land property rights; separation of three powers; rural revitalization
[收稿日期] 2025-03-03
[基金项目] 安徽省社会科学基金项目“乡村振兴背景下实现农村治理有效的产权基础研究”（AHSKQ2019D054）
[作者信息] 班涛，男，安徽淮南人，法学博士，安徽大学社会与政治学院副教授、硕士生导师，主要从事城乡家庭与治理研究。
